Председатели комитетов Госдумы и Совета федерации по госстроительству Павел Крашенинников и Андрей Клишас в понедельник внесли в Думу законопроект «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ». Документ, подготовленный в развитие обновленной Конституции, заменит действующий закон об органах региональной власти. Одной из самых заметных новаций стала отмена ограничений на число губернаторских сроков, хотя господин Крашенинников сказал “Ъ”, что их смогут устанавливать сами регионы. Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков заявил, что Кремль поддерживает сменяемость власти, но «это не должно быть навязчивой идеей, которая мешает работе». Эксперты считают появление законопроекта логичным и связанным как с общей политикой центра, так и с судьбой конкретных губернаторов.
Новый законопроект разработан в развитие поправок к Конституции о единой системе публичной власти, одобренных в числе других на общероссийском голосовании летом 2020 года. «Это большой законопроект, в нем 65 больших статей, 11 глав, он затрагивает компетенцию и парламента, и федерального правительства. Мы надеемся, что он станет хорошей основой для взаимодействия всех уровней публичной власти и будет работать на людей»,— пояснил “Ъ” Павел Крашенинников.
Правда, самая заметная новация напрямую с обновленной Конституцией не связана. Согласно действующему закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ», губернаторы избираются на срок «не более пяти лет» и не могут замещать эту должность «более двух сроков подряд». В новом проекте установлен жесткий срок в пять лет, но ограничений по количеству сроков уже нет.
Господин Крашенинников сказал “Ъ”, что этот вопрос остается в компетенции субъектов РФ и они могут при желании сохранить ограничения в своих уставах и конституциях.
Пресс-секретарь главы государства Дмитрий Песков, комментируя журналистам это нововведение, заверил, что Владимир Путин «является сторонником сменяемости власти, но это не должно быть навязчивой идеей, которая мешает работе». «Все хорошо в меру, и по большинству вопросов президент является сторонником такого сбалансированного подхода»,— добавил он. Напомним, при реформе Конституции для президентских сроков была использована другая схема: ограничение полномочий главы государства двумя сроками (без слова «подряд») осталось, но для Владимира Путина и экс-президента Дмитрия Медведева их отсчет начнется только со следующих выборов, в которых они захотят участвовать.
Законопроект также предусматривает, что руководитель региона может называться только «главой», хотя «с учетом исторических, национальных и иных традиций» допускается «дополнительное наименование» (например, губернатор), но не «президент». На эту тему господин Песков тоже высказался: «Существует специфика некоторых регионов. Президент с пониманием относится к этой специфике, но, с другой стороны, будущее покажет, насколько все-таки возможна перспектива того, чтобы это все было приведено к единому знаменателю». Пресс-секретарь пояснил, что речь идет, в частности, о Татарстане, глава которого по-прежнему называется президентом.
Несколько новаций касаются увольнения губернаторов.
Так, срок, в течение которого руководитель, отрешенный от должности президентом в связи с утратой доверия, не может баллотироваться в губернаторы ни в одном субъекте РФ, увеличен с двух до пяти лет.
Упрощается и сама процедура увольнения. Кроме того, если сейчас в законе приведены причины, по которым президент может перестать доверять губернатору (коррупция, неурегулирование конфликта интересов, наличие счетов в иностранных банках), то теперь будет достаточно «утраты доверия» без конкретизации. Также президент сможет объявить главе региона выговор за «ненадлежащее исполнение обязанностей» и уволить через месяц, если недостатки не устранены. А вот норма об отзыве губернатора избирателями, введенная в закон вскоре после возвращения в 2012 году прямых выборов глав регионов, в проекте отсутствует.
Помимо этого, документ предусматривает усиление вертикали исполнительной власти: кандидатуры глав региональных минфинов, а также органов здравоохранения, образования, жилищного и строительного надзора могут согласовываться с соответствующими федеральными органами.
Сейчас такой порядок предусмотрен отдельными отраслевыми законами (например, законом «Об основах охраны здоровья»).
Наконец, кое-что изменится и в работе региональных парламентов. Все депутаты — независимо от того, работают ли они на профессиональной основе или на общественных началах,— будут признаны лицами, замещающими госдолжность субъекта РФ, и должны будут соблюдать определенные ограничения. Прокуроры регионов получат право законодательной инициативы в соответствующих заксобраниях, которые, в свою очередь, смогут проводить заседания дистанционно. А сроки представления регионами отзывов на рассматриваемые Госдумой законопроекты совместного ведения сократятся с 30 до 15 дней.
Принятие нового закона потребует изменения федерального закона о местном самоуправлении, а также конституций и уставов субъектов РФ. Большинство положений документа должны вступить в силу с 1 июня 2022 года.
Законопроект логичен и даже тривиален, говорит политолог Ростислав Туровский, «после обнуления президентских сроков можно считать правильным обнулить и губернаторские».
Федеральный центр мог этого не делать, но столкнулся с ситуацией, когда истекают последние сроки правления у целого ряда губернаторов, включая Сергея Собянина (Москва) и Андрея Воробьева (Подмосковье), поясняет эксперт.
«То есть ключевые фигуры оказываются в подвешенном состоянии, а этот законопроект снимает напряженность вокруг них. Они все равно остаются в подвешенном состоянии, но теперь могут планировать свою политическую перспективу с возможностью переизбрания»,— отмечает он.
Эксперт по региональной политике Виталий Иванов напоминает, что схожая ситуация складывалась 20 лет назад, когда истекал второй срок президента Татарстана Минтимера Шаймиева: «Он хотел баллотироваться на третий, Кремль готов был это согласовать, но в законе содержалась неопределенность, какой именно срок считать первым. В итоге решили, что сроки будут отсчитываться с момента принятия закона (осенью 1999 года.— “Ъ”), и практически ни у кого из губернаторов не осталось ограничений». Вторым «интересантом» тогда был мэр Москвы Юрий Лужков, «и в этот раз в обнулении нуждаются мэр Москвы Сергей Собянин и президент Татарстана Рустам Минниханов. Только у Татарстана уже не будет президента», говорит эксперт.
Законопроект идет в логике укрепления и без того крепкой вертикали власти, считает политолог Екатерина Курбангалеева.
«Губернаторы остаются формально выборными, но с учетом расширившейся линейки воздействия на них (предупреждение, выговор, временное отстранение и прочее) приобретают признаки все большей зависимости от президента. Вероятно, в период усиливающейся внешнеполитической турбулентности и экономического спада нужны более короткие и крепкие пристяжные ремни для регионов. Это ярко выражено теперь при формировании ряда региональных органов власти — не только министерств финансов и здравоохранения, но и жилищного и строительного надзора»,— говорит она.